中文摘要
在廿一世纪的中非营利部门所扮演的角色愈来愈重要。其中，尤以庞大的政府组织最受到实务与上之瞩目。本文采与人民生活之安危息息相关的警政部门做为研究对象，探讨其预算及警力布署是否能响应人民报案及破案之需求，以进一步了解非营利事业对社会资源的使用及对社会需求的满足。主要之研究结果为，我国首都各分局无论在编列各分局刑事预算，或布署员警人力时，整体而言，均有参酌前一年度人民重大与一般刑事案件报案的社会需求加以拟定。此一实证证据亦支持我国政府在使用人民的纳税钱时，并非全无不适合之处，至少在台北市各警政分局是如此。
关键词：非营利部门，社会需求，预算响应，台北市警局
非营利部门对社会需求与预算响应之关联性研究
－以台北市警局为例
壹、前言
非营利部门在廿一世纪中所扮演的角色愈来愈重要，在现代社会中，非营利部门包括、大学学院、各种基金会、宗教组织、与庞大的政府组织等均是。其中，尤以政府部门的运作与人民之生活息息相关，人民纳税给政府，并由政府替人民做事，这其间有关政府部门的无效率或官员贪污舞弊之报导更是时有所闻，造成人民对政府行政之不良印象。而且，近年来由于政府财政愈来愈困难，相反地，人民对政府的要求却愈来愈多，尤其是各项社会福利措施或建设等，在人民的需求、政府预算编列、及政府实行绩效间是否有个平衡点，便是各界关注的焦点。
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政府为人民服务，其中，与民众安危直接攸关者即为警政单位，而警政单位在保护人民之余，由于与犯罪案件站在第一线上，故所出的亦不少，故本研究即以警政单位为例，特别是选取最具指针意义的我国首都各警察分局，对社会之报案与破案需求时，在预算编列上是否有适当地加以响应，或者两者间并无显著的关联性，凡此皆是政府部门在积极为民服务之同时，人民所愿意知道的事实，而本研究即拟由实证的角度来了解此一议题。
本文系以台北市政府警察局主管单位预算书、台北市警务统计年报及台北市政府所提供之相关文件，采民国八十七年至八十九年间之资料，对台北市政府所属十四个分局之样本进行探讨，以澄清警察机关警力及预算之配置，是否及时因应社会需求之变化，以作为相关主管机构之。主要之研究结果为，我国首都各分局无论在编列各分局刑事预算，或布署员警人力时，整体而言，均有参酌前一年度人民重大与一般刑事案件报案的社会需求加以拟定。此一实证证据亦支持我国政府在使用人民的纳税钱时，并非全无不适合之处，至少在台北市各警政分局是如此。
贰、回顾
一、非营利事业之研究文献
美国学会(American Accounting Association) 对非营利组织之定义认为区别营利与非营利的基础，乃在于有无营利的动机，非营利组织从其行动上的含义来说，有以下几项特点：(1)无营利的动机；(2)无个人或个别拥有组织的权益股份或所有权；(3)组织的权益或所有权不得任意出售或交换；(4)通常都不可或被要求、直接或按比例给予资金捐助者或赞助人财务上的受益。
字串7 非营利组织存在之主要目的在于弥补政府功能与功能之不足。故非营利组织在社会上扮演一个重要之角色。由于民主的，人民智识的逐渐提高，地方政府管理的问题更日益受到重视，进而要求地方政府努力改善施政品质的同时，常常对政府的产出与服务感到不满。胡美琳(2001)即以南部七个县市政府为研究范围，来探讨县市政府在组织文化、转换型领导与员工工作态度等研究变量间之关系。此外，李衍儒(2000)亦针对非营利组织采购行为，探讨政府采购法对非营利组织的研究主要是以非营利组织及政府采购制度为研究之对象，探讨非营利组织的各种型态与其采购行为所受采购法之羁束，并从非营利组织在法制应有何种建构之角度，以及政府采购法立法之本旨，来非营利组织采购行为之适当规制。
韩意勤(2001)认为信息之非营利组织其信息化成熟度普遍不足，而为了适应型态的未来社会，同时还能够增强非营利组织之间的连结，非营利组织需要进行信息化改革，其目的则在于透过信息技术和工具来达成公益和利他的本质，亦即使其能够更加精确的掌握本身的使命、服务和资源，以有效克服高度复杂和变迁快速的外在环境。
非营利组织在营运管理上的重点，即是针对目标市场的需求，将组织资源做有效的整合，以发挥最大的效益。一个完善的非营利组织应具备的基本运作程序，便是要能够充分结合组织内外人力、财力与物力等各方面的资源，透过一些有组织、有规划性的活动，来提供具有价值的服务给特定或不特定的社会群体。但Todd and Ramanathan (1994)指出非营利组织的研究多限于财务面，而忽略非财务结果的衡量，故本文亦将探讨非财务变量的影响。
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二、警察人力资源
人力资源管理的成功，必能提升组织经营绩效。而人力资源要长期保持一定工作水准，对组织而言，无异是一个挑战，尤其警察工作是一种特殊职业，工作对象为不同背景，需求为不定的社会大众；工作环境又是错综复杂，深具高度危险性；尤其工作本身更是具有多元化的特性；故要有效管理及完善运用人力资源，是有效执法唯一最重要的考虑，使之成为组织提高工作绩效的指针。
投入警力的增加是否能提升警察的工作绩效，而有效遏阻犯罪的发生或提高破案率，学者们有不同的看法。蔡俊章（1984）透过对台北市历年人口的剖析，及犯罪量成长的情形，预估未来犯罪量之发展趋势，并分析警力密度对犯罪遏制的效果。结论并指出警察人力资源需针对未来的社会犯罪情事作调整，否则未来刑事案件破获量与发生数之差距会逐渐增大，因此建议建构警力的扩增模式，以增加警力的方式来提高破案率。
警力是警察机构赖以推行作为，发展业务的原动力。高政升（1985）认为警力投入的目的主要在于要求降低犯罪量，提高犯罪破案率，以维持社会治安的良好，当警察机关须扩增警力而发现无适当人员可用或为数不足时，对犯罪遏制的效果将受到严重影响，因此，拟订警力扩增准则，以遏制犯罪是有其必要。该研究并针对台北市历年人口，犯罪量成长情形，作为推估未来犯罪量发展趋势的基础，并分析警力密度对犯罪遏制的效果，同时与世界各重要国家、大都市作一比较。其次，根据警力与犯罪遏制因果结构关系构建警力密度模式，对于模式参数值的推估也加以说明。最后，借着警力密度模式的运用提出一套能够因应人口成长、犯罪量逐增，且能有效遏制犯罪的警力扩增准则。结论则指出考虑政府的财力负担及现实环境因素，未来的警力扩增准则，宜采取渐进，逐年调整扩增警力的方式进行。
字串6 对于影响警察人力的需求因素，刘世林、陈礼中（1980）则指出共有六大因素，分别为防治重大犯罪、处理游行示威、警察工作量、社会变迁、正常轮休与执法因素等，而其中影响警察人力需求的程度以防治重大犯罪因素为最高，占17.38%；其次为处理游行示威因素，占12.66%。而此六大因素对于整体的警察人力需求有71.2%的影响程度，因此在规画警力时应对这些因素加以考量。
但仅仅警力数量的增加是否能够提高警察效率，当然除了警察预算经费的投入之外，朱孝良（1998）研究发现警察人力虽逐年增加，但素质却并无相对提升（如警察专科班就占83.9%），故无法真正提高警察工作效率，此外，郑安盛（2000）亦认为单纯的警力增加，并不能提高全国警察机关之整体效能，亦不能强化对抗犯罪之组织。因此，应以「质」为着眼点，重「质」而轻「量」，如何将适合、适量、适当的警察人员，在最适当的时间，配置在最适当的地方，使警力得到最经济最有效的运用，以发挥其最大的力量，此乃警察人事管理最重要的课题，也是警察机关永续发展，长保绩效的关键所在。故研究我国警力问题，不能仅单纯地增加警力「数量」，而不顾「质精」。盖警察人力问题，实有「质」与「量」两面，必须双面兼顾，双管齐下，方不失之偏倚，才是根本解决之道。
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综合各研究的看法，警察人力资源应质与量并重才得以发挥最大之效果，但警力的增加仍对于警察工作的绩效有一定的帮助，故不可轻视警察资源的投入，而必须作一合理的配置，以使警察机关的工作绩效符合社会的需求。
三、政府预算与绩效评估
近年来我国财政困难常有入不敷出的现象，因此，政府对于预算经费的资源配置是否适当，及其预算执行之效益如何，皆为社会大众所应重视之问题，以避免资源过度的浪费或使用无效率，而造成国家财政日益困难。
Barrett and Greene (1993)认为社会大众在评估政府的绩效时，通常着重于效果方面而忽略了效率的衡量，尤其是在人事费用占预算高达60%时，效率评估的重要性更是提高。预算经费的适当配置可提高、医疗方面的比例，而提升效率可采用公营事业民营化、提高生产力等方法。
Jones and Thompson (1986)研究指出若要使预算的资源配置更有效率，则政府预算的执行必须进行实质的改革，因为在现行法令规定之下，行政主管倾向将该年度的预算全数支出，以达到预算达标率的要求并显示出其执行成效，即决算数和预算数相符时会受到奖励，反之则遭受处罚。故常有消化预算的情事发生，以免当年度的预算未使用完毕而下年度遭到删减的命运，进行下年度可能政策执行困难，造成预定目标无法达成。若当年度实质支出可能大于原始预算数时，则可以提出预算追加案，以避免发生决算数超过预算数的情况发生。
字串6 Williams, Macintosh and Moore (1990)认为大部分与预算和绩效方面相关的实证研究，多着重于营利事业方面，而忽略了公共服务部门。但只要该组织需要达到既定的效率与效果之目标，则不论何种组织皆可适用管理会计的方法。公共服务部门的主管如同营利事业之经理人一般，必须将资源做有效的运用，故要有客观的基础来评估。因此，政府预算的编列和执行都应该要符合社会的需求。
杨煜泰（1999）评估廿三个县市地方政府警察局的行政资源运用之绩效，认为各地方政府在编列及分配所拥有的行政资源时，并没有依据前一期施政的结果和社会人民的需求进行考量，来编列下一年度的行政资源。显示各县市政府盲目地运用国家人民所缴纳出来的资源，任意且非理性地分配所导致的结果。因此，地方政府应针对社会需求的反应，适时地调整行政资源－预算经费的投入，使行政绩效能够真正的显现。
四、警政机关之绩效评估
如何有效地掌握员工的工作表现，逐渐也成为一个管理上的重要问题，而对于部属管理才能的发展、工作态度的调整、工作满足的提升等，皆逐渐成为管理者的首要工作之一。为达成组织的目标，以及协助部属个人的成长与发展，因此绩效评估已变成当前甚受重视的管理工具。
王怡心（1995），以台北市政府警察局为研究对象，来建立八个回归模式作相关分析。研究结果显示，台北市警察局的经费预算和员警编制与社会治安需求之相关性是存在的。因此，可推论为经费预算与员警编制的增加，使破案数增加，有助于社会治安的维护。但在警察机关资源有限与人事精简的情况下，增加警力已经不是解决治安问题的最好方法，唯有提高警察素质和工作生产力，才是解决之道。
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游金昌（1986）探讨刑事警察侦查行为至破获这一过程，评核其绩效、可能遭遇的问题及其症结。刑事警察的侦查行为可以由其起点、过程及结果三个层面来考量。民主政府行政的要求为响应民众的需求，代表民众的利益，负责完成政府所应执行的任务等。刑事警察因其层级及责任，在侦查执行中要与政策相符合，遵守规范、侦查规范等；在侦查结果方面，要尽其最佳之能力，以完成其刑案侦防的任务。刑事警察的侦查结果－「破案」而言，一为工作量，破获刑案的多寡；一为绩效水准，破获率的高低。这两者的意义不尽相同，在评核时其比重的高低，为值得考量的问题。至于如何评价其相对量要性，如何赋予其合理的权责，可由实际评核实施中，不断藉回馈资料，根据实际情况而修正，以得到较令人满意的结果。
Todd and Ramanathan (1994) 发展出一个实证研究的模式，以美国纽约市警察局为研究对象，探讨预算分配和绩效结果的相关性，分析模式涵盖了财务和非财务面的资料，运用数种回归模式来探讨经费预算和警力编制是否与社会治安需求相配合，以及评估所投入的经费和警力所产生的绩效。该研究显示，纽约市警察局的经费预算和警力编制能符合纽约市民对治安的需求；而针对较复杂的案件，所需投入的经费和警力也相对增加，侦破案件所需的时间也较长。其研究是将管理会计的方法运用到非营利事业上，虽然研究对象为纽约市警察局，但他们认为这种分析模式可以推展到其它政府单位或非营利事业团体。
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吕忠勋（2000）认为警察派出所具有最接近民众、与民众生活息息相关之特性，因此派出所能否落实且妥善地完成其工作目标，是影响民众对警察机关的信任与支持的主因，作者采资料包络分析法（DEA）来衡量工作绩效，评估无法以成本及收入衡量绩效的非营利事业机构，且其具有以多重评估指针来衡量绩效的特性，可补强现有派出所绩效评估模式单一指针的不足，并提供全面性考量派出所绩效的新思维。该研究主要是建立派出所多指针效率衡量模式，并结合嘉义县警察局六十三个分驻派出所民国八十八年上半年度之各项资料进行实证研究，首先分析各派出所之整体效率、技术效率及规模效率，再针对无效率单位提供各投入项及产出项潜在改善值及改善幅度，并以之分析现行派出所在资源分配及工作执行上之问题症结，最后运用敏感度分析解释现行评比制度所存在之不合理状况；经由前述之分析，提供警政管理阶层对派出所评比制度重新考量之方向及未来研究之建议。
邢台平（2001）以资料包络分析法（DEA）评估组织分支相关机构绩效及成员绩效，该方法主要利用实际可观察到的投入产出资料，依据实际之需要选取适当之DEA模式，并以数学线性规划模式求解以运算出一组最佳的投入产出权数。将多项产出加权总值除以多项投入加权值之比率出DMU效率值，以强化警察机关刑事侦防绩效评估的公正性，及提供各机关提升绩效的良好建议。该研究样本为台湾地区二十三县市警察局，于民国84、85、86三个年度进行刑案侦防绩效评估DEA模式实证分析。
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黄富村（2001）认为警察组织文化较不重视犯罪的预防，整个警察机关的绩效指针都太强调侦破面及量化面的指针，而忽略预防面及品质面的指针，造成警政机关所标榜的治安改善绩效成果与民众所期待的治安改善观感产生严重的落差。正确的绩效评估制度需要反应出警政的组织目标，且不应该用一个全国一致的绩效评比标准，应该是弹性、因地制宜的不同衡量标准。
钟升(2001) 藉由美国企业界已广泛利用的复源绩效评估制度（multi-source evaluation system）的概念，就目前现行的警察绩效管理制度，作一分析探讨，从中找寻可能的问题与可改进的空间。即评估者不再单单只是受评者的上司，在评核绩效的过程中同时运用多元角度的评估者，包括自己、上司、部属、同僚甚至是顾客。此种多元角度的评量方式，恰能反映出今日管理工作的多样化与复杂性，因警察工作亦有其复杂性与多元性。
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