三、赋税政策变迁中的建阳田赋案
建阳县田赋案铸成于康熙，发现于雍正，处理于乾隆，历时三朝。其曲折经过，不单单是为我们提供了一个清朝政府赋税管理实践的案例，也体现出清朝政府总体赋税政策意向变迁的信息。将它置于康雍乾长时段政策变迁中考察，我们就会知道，清朝政府虽然在原则上一直坚持对赋税征收进行严格的管理，但税收管理的实际效果和具体情形却因各个时期总体施政风格的差异而有不同的表现。
在赋税政策方面，顺治年间在建立对全国有效统治的同时，以万历原额为基准，逐渐确立起清朝赋税的征收水平。但其时残破，为筹集军需实行严厉的赋税征收政策（注：参见陈锋《顺治朝的军费支出与田赋预征》，《经济史》1992年第2期。）。康熙时期，随着统一战争的结束，政权趋于巩固，整个社会进入承平时期。其所处的形势，“虽曰守成，实同开创”（注：《清史稿》卷8《圣祖本纪三》。）。清朝政府接受明朝灭亡的教训，面对当时经济残破的社会现实不得不调整各项政策，以实现社会经济状况的逐渐好转。康熙帝认为，“国家致治，首在崇尚宽大”（注：《清圣祖实录》卷43。）。其一生的行为准则是坚持崇尚宽大的治政方针，“持身务以诚敬为本，治天下务以宽仁为尚”（注：《康熙御制文集三集》卷17《敕谕》。）。在这种总的方针下，在赋税政策方面，从生产培植税源、减少开支以惜国用出发，形成了以满足国用为目标的不加赋思想。正是在这种较为宽松的政策条件下，建阳县知县李六成在康熙二十五年（1686）得以私自减则，未被发现。而且，载于奏销册捏造荒田695顷余，也未引起清廷的关注，追究开垦以征赋税。
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康熙的宽仁之政，导致了康熙后期官吏贪污风气的泛滥。雍正面对钱粮短缺、国库空虚的局面，一改康熙的治政作风，实行严猛之政，把财政整顿和吏治建设结合起来。其整顿的途径是通过解决官侵吏蚀、加强赋税征收管理来保证国库的充裕。雍正时期还厉行垦荒的政策，在雍正严猛治国的形势下，造成了捏报垦荒，追求垦荒成绩的现象。一些地区“以虚粮累民”（注：乾隆《光州志》卷49《顾心楷传》。），一些地区按现有耕田加赋，以多征之税，虚报垦田（注：谢济世《谢梅庄先生遗集》卷1《遵旨陈言疏》。）。正如雍正死后乾隆指责河东总督王士俊时所称，“并未开垦，不过将升科钱粮飞洒于见在地亩之中，名为开荒，实则加赋”（注：《清高宗实录》卷4，雍正十三年十月乙亥条。）。正是在这样的特殊条件下，到了雍正七年（1729），“奉部行查，饬将原报荒缺限年开垦”，在建阳县出现了“前任知县郭尚墉不查原委，竟将李六成捏冒荒田六百九十五顷详请归入可垦案内”的事件，并进而引起赵国麟的关注，在雍正十二年（1734）十二月发现建阳县田赋中出现的，对涉嫌田赋案的人事具题指参。
建阳田赋案刚立案调查，乾隆继雍正而立。乾隆一生坚持的是宽严相济的治政方针。但即位伊始，在赋税征收问题上，他听取了朱轼的意见。雍正驾崩不久，乾隆皇帝的藩邸老师、大学士朱轼就“首陈除开垦、省刑法两疏”（注：《小仓山房文集》卷2《文华殿大学士太傅朱文端公神道碑》。）。对于丈量报垦以增田赋的现象，朱轼力主首报宜停止。他称，“夫所贵乎开垦者，原为人无恒业而地有遗利，督令耕畲为足民计，非从增益赋额起见也”。四川省的清丈，“因逃亡迁徙，事故纷然，究竟田土难于一一清理。闻多于熟田加增钱粮，已成清丈之名，所补于国课者有限，而米价日昂，远近苦之”。广西、河南等省的清丈、报垦也多不实。在朱轼看来，“夫地丁二项，本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁粮，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求？大行皇帝每逢恩免，动以数万计，而江南等省浮粮数百年著为定额，一旦蠲除百余万。若此区区报垦之粮，与国赋曾仅加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令自首亦可不必”（注：朱轼奏折（雍正十三年九月十九日），《宫中档雍正朝奏折》（故宫博物院）第25辑，第242—245页。）。朱轼明确主张，不能以土地丈量、首报开垦为加赋手段，赋额应当稳定，否则于民生国课两无裨益。乾隆完全接受了朱轼的意见，“罢开垦，停捐纳，重农桑，汰僧尼之诏屡下，万民欢悦，颂声如雷”（注：《啸亭杂录》卷1《纯皇初政》。）。在赋税征收问题上，杜绝了因提倡开垦谎报地亩形成加赋的现象，从而在政策上以稳定地亩数额为基础，把赋税征收数额稳定下来，初步形成不加赋的赋税征收格局。正是在这样的政策意向下，乾隆皇帝对建阳县田赋案进行了从宽处理，对未报部已垦荒田的赋税免予追究。
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如前所述，我们注意到乾隆时期有关各方对建阳田赋案处理的重视，中央政府严格控制赋税管理权的意愿。同时，将建阳田赋案放到清朝康雍乾整个时期的政策变迁中，我们了解了不同治政政策背景下赋税管理的实际情形。此外，建阳县田赋案也暗示我们，清朝的赋税管理是在中央严格的原则和地方的灵活应对之间进行实际运作的。上层的税收管理比较稳定，下层却问题重重。县一级基层在征税过程中存在很多困难，上级部门却没有责任去解决下级部门的技术性、细节性问题（如本文注④所述江苏靖江县存在的根据田土的涨坍“均加均减”做法）。这样，赋税管理就在最下层暴露出各种矛盾，中央的赋税征收原则与实际相脱节。（注：黄仁宇在论述明代的赋税管理时，指出了类似的情形。在赋税制度上继承明制的清朝，在赋税管理上也呈现出部分相同的特色。参见黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》，第187—250页，三联书店，2001年6月第1版。）赋税管理中的突出问题之一，是各个层次制度性建设的缺陷。建阳县田赋案中上报中央的奏销册和该县用于征收赋税面向纳税人的实征册两者在科则等记载项目上的不一致，长期未被发现，说明缺乏制度性的稽核约束，同时也反映出中央政府在赋税管理中的侧重所在。乾隆建阳县田赋案及其处理确实是我们认识清代赋税管理真实面貌的极好事例。
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