三 「黑金」何以成为痼疾： 反「黑金」的不力 与执政者的「黑金化」
（一）国民党执政时期（2000年之前）的反「黑金」策略
国民党与「黑金政治」的兴起当然脱不开关系，事实上，不唯国民党，民进党以及其他政党或政治精英与「黑金」势力的关系也相当复杂。比如2003年，台湾松联帮前帮主「豹哥」王知强的父亲王良臣出殡，于台北县新店市举办仪式，会场内挂满各界致赠的挽额，「赫然可见署名陈水扁、吕秀莲、连战和宋楚瑜等朝野政要的挽额」，其中陈水扁的挽额上写着「积厚贻徽」，吕秀莲是「遗芬裕后」，连战是「硕德昭徽」，宋楚瑜为「德范长昭」43。同年彰化县一位林姓的黑道大哥父丧，同样也是如此排场，其中陈水扁题「积厚贻徽」、吕秀莲致「功德庄严」、游锡坤则致「福寿全归」，另外，「立法院长」王金平、台北县长苏贞昌、彰化县长翁金珠与上百位立委、各县市议员都送挽联44。更值得深味的例子是在2004年「总统大选」后的民众抗争运动中，黑帮「集体介入」，一名「外省挂」帮派大哥对记者表示，他们虽然「混兄弟」，也有强烈爱国心，从电视转播的镜头里，的确看到一些竹联、四海等「外省挂」帮派的熟面孔，不过他相信，这些帮派兄弟的出发点是「对中华民国的爱国心」，只是「用兄弟的作法来表现」而已45。
字串9 从以上这些例子看，黑道人物与政党、政要之间存在着相互利用的关系。但是，在利用「黑金」维护统治的同时，当局者并非没有意识到其巨大的危害性。任何国家的执政者，其实都不可能容忍与国家有着同样暴力垄断性质的「黑金」势力的过度膨胀，如果任其坐大，那么必然招来大祸。
如何反「黑金」呢？国民党的办法，第一是开展疾风骤雨式的员警行动，试图通过严刑峻法将黑道人物一举消灭，第二则是大张旗鼓地「查贿选」──其中的逻辑也很简单，假如黑道人物都抓起来了，贿选没有了，也不存在所谓的「黑金政治」。
但是，从1984年的「一清专案」开始到1996年9月当局「内政部警务署」公布「台湾地区检肃流氓成果」（当年8月，国民党展开了「一清专案」之后最大规模的一次「扫黑」行动），者发现，尽管这期间当局数次进行「扫黑」作业，但是资料显示，十多年间台湾的黑道势力一直保持着一个比较稳定的数量46。所以，这种「扫黑」尽管成本低、短期内效果明显，其实却并不能治本，甚至由于司法体系的不健全，往往对于黑道人物「无法可罚」。更严重的是，「扫黑」之后，原有的「黑白两道」的「生态平衡」被破坏，进一步刺激了黑道势力对政治的需求。可以说，只要黑道赖以生存的政治结构没有改变，「扫黑」就不可能真正成功。
字串1 「查贿选」的行动，其结果也与「扫黑」一样，我们以1994年台湾「县市议会正副议长选举」为个案来做简单的。
这一年的3月，在贿选与暴力传闻不断的情况下，各县市新任的议员们选出了各地的正副议长，其民党规划的人选几乎全部当选。面对这样一种情况，反对党势力与媒体纷纷进行抨击，而国民党内的元老俞国华和郝柏村等人也在该党中常会上提出了严厉的批评，随后大规模的「查贿选」行动展开。当时主持「法务部」的马英九本是台湾政坛「清流」的代表人物，在「立法院」回答质询时，他即三次以「不惜辞职下台」来表示其决心。
应该承认，这次行动确实取得了相当的成果，共有320名县市议员被起诉，而一审被判定有罪的则达277人47。行动在一段时间内也对于选风的改善起到了作用，在次年举行的「第三届立法委员选举」中，「虽然若干农业县仍然贿选风行，但是在资讯较发达的地区，贿选已不多见」48。
可是，与此同时，国民党内部的部分党工以及地方议会也想方设法来进行抵制，比如，屏东、高雄、嘉义、花莲等地的议会纷纷「紧急召开临时会」以规避检方的拘提，甚至准备串联起来，罢审追加预算决算的议案。而国民党省党部的主委涂德锜提出，「国民党提名不能只谈伦理，不重实力，更何况选风败坏是每一个选民的责任。」另一个主委钟荣吉称：「检调单位雷厉风行的查贿行动使国民党基层近乎崩溃，……查贿选有助改善选风，很好，但年底省议员选举，候选人如果用旧（指贿选），将冒着坐牢危险，如果不用，许多人又评估会落选，届时可能有很多有实力的国民党员决定不选，这对国民党相当不利。」国民党籍的省议员童福来说，「选举时，党部都要求查看争取提名人选的存折证明实力，选后胜利成果给中央，查贿的苦果却给了地方。」李登辉本人则表示，「国民党要生存，一定要用高度的智慧来处理（贿选弊案），不是一味的要求处分。」49
字串1
李登辉所谓的「高度的智慧」，其实就是以国民党的选举利益为重，继续姑息基层选举中的贿选行为。上面所引的党工们的抱怨，也给我们透露出极有价值的资讯──在选举的压力下，政党提名候选人居然要查看其存折来「证明实力」，查贿选的结果是使基层「近乎崩溃」，由此可见国民党与「黑金政治」之间纠缠不清的关系。这实际上也正是该党在2000年丧失执政权的最重要的一个原因，甚至到了2004年「大选」，民进党仍然可以用「不要让黑金复辟」的口号凝聚部分选民的人心。
（二）民进党执政时期（2000-2004）的反「黑金」策略与民进党的「黑金化」
民进党之所以能够从国民党手中夺得政权，原因固然很多，但论者也都公认，其中的关键就在于它相对清白的政治形象和对人民反「黑金」诉求的迎合。上台之后，它针对「黑金政治」进行了一系列的改革，其中比较引人注目的就是对基层机构的整顿。
前面已经提到，基层金融机构关系到「黑金政治」的「金脉」，所以2001年民进党主导下的「金融六法」在「立法院」获得通过后不久，当局即一次锁定36家基层金融机构进行整顿，且以3个月作为时间期限。而这36家金融机构，又主要集中于台中市、彰化县、高雄县、屏东县等地方派系长期盘踞的地区，此举实际上等于把渔农会的组织动员力量及金钱来源阻断。所以在随后进行的「立法委员」选举当中，过去长期控制地方「人脉」和「金脉」的国民党输给了民进党50。但这项改革极大地触动了乡土地方势力的利益，因此阻力重重，短期内无法深入推进51。
字串1 此外，民进党政府还重点开展了肃贪、扫黑、查贿三项工作，也取得了一定的成效，据统计，从2000年6月到2003年11月，检察当局搜查有关「黑金」的案件27318件，提起诉讼的有4060件，可见力度之大52。但是，有评论者就指出，「其中肃贪部分表像上看起来轰轰烈烈，陈水扁表示不惜动摇国本亦要侦办到底，但尹清枫命案牵扯出之拉法叶等军购弊案，至今似乎仍无『高层』涉案。……而民进党籍（或曾为民进党籍）之县市长陆续遭到侦办或羁押，虽有人批评为民进党执政比旧政府吃相难看，但司法单位不惧权势总是值得鼓励，唯若是选择性办案、为绩效办案，忽略程式正义、搜证有瑕疵，甚至藉此作为打击异己的手段，那终将被人民所识破、所不耻。查贿部份以农渔会选举言，宣导、查处方面看似努力，但成绩似已被民进党党内初选之黑金乱象所掩盖。扫除黑金部分虽依检肃流氓条例传唤或强制若干流氓到案，但『大尾』流氓似乎一个也没有……均令人怀疑扫黑之成效与决心何在」。53也就是说，民进党的反「黑金」，很大程度上也是在为该党的选举利益服务，往往成了「为选举而查贿」54。另外，国民党时期的「黑金政治」与李登辉集团有着牵丝万缕的联系，而陈水扁政权与李登辉的特殊关系，也使得陈在反「黑金」的同时不得不投鼠忌器。
字串5 陈水扁上台后对部分「黑金个案」处理情形（详见表3-2A55），也暴露出民进党为了一党政治私利而包庇某些「黑金政治」人物的做法。在乡村基层，政党轮替之后民进党声势大张，更有不少「黑金」势力改投到该党旗下，在「选举利益高于一切」的考虑下，民进党自然乐于「招降纳叛」，扩张自己的基层势力，结果便是迅速与地方派系结合，形成新的依附与结盟关系，从而「黑金化」。（有论者认为，民进党已融入到国民党先前所出来的「派系化的基层政治生态架构」之中，并成为派系化的另一个脉络和系统。有关民进党在中央与地方执政后，台湾地方派系的转型趋势可参看表3-2B56）。
表3-2A
字串9
| 个案 |
民进党政府处理情形 |
| 曾振农 |
其妻张花冠被认为是陈水扁「嫡系色彩」浓厚的民进党籍立委，并且在民进党中执委的选举中，得到来自民进党籍嘉义县长陈明文以及总统府的支援。报载，陈水扁政府一度有意由曾振农出任美台电讯公司董事长。张花冠指出「上面」拟借重曾振农在通讯方面的专长，任命其担任「美台电讯」董事长。 |
| 颜清标、杨文欣、蔡豪 |
2001年在陈水扁总统暗示将侦办后不久遭到收押的颜清标，不仅在当选立委后遭到释放，更在进入国会后成为陈水扁总统拉拢的物件，陈水扁总统为了在国会中形成多数联盟，支援包括颜清标在内的无党籍委员，成立无党籍联盟，并将其纳入所谓的「国家安定联盟」，同时，还邀请包括颜清标、杨文欣、蔡豪等黑金形象鲜明的立委共同餐叙，表明将与渠等合作。 |
| 罗福助 |
罗福助先前虽遭羁押并限制出境，但在九十一年六月交保后，更于九十二年一月获准出境。 |
| 周伯伦 |
卷入「荣星花园案」具有黑金形象的周伯伦，不仅多次被民进党提名参选立法委员，甚至还担任民进党党团的总召集人，代表民进党发言，九十一年八月该案判决中，周伯伦被判刑六年，民进党却没有做出任何的处置，明显包庇黑金政治人物。 |
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表3-2B
字串3
| 党派 |
派系权力运作 |
派系与外部社会经济环境的关系 |
| 国民党 |
地方化派系→区域结盟→中央化 |
派系与「黑金」一体（特别是乡村、边陲地区） |
| 民进党 |
中央派系→地方派系化 |
理念型派系→「黑金」化、庸俗化派系（新的依附、结盟） |
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（三）扫除基层「黑金政治」的办法
解决基层选举中的「黑金政治」，自然需要从多方入手，国民党和民进党采取的种种政策虽然都不能根治，但也均有其合理之处，尤其是对基层金融机构的整顿，如果坚持到底，将可能切断乡村中「黑」与「金」的联系。其实，既然是基层选举为「黑金政治」创造出了充分且必要的条件，那么比较根本的一个办法，乃是对乡镇（市）级的自治选举进行改良甚至取消。
事实上，岛内也早已有舆论指出，「现今的基层选举，尤其是乡镇市级选举，已经沦为地方黑金派系掌控地方资源的工具，黑道与地方派系挂勾，藉由基层选举漂白为地方民代，并利用预算审查权来反制地方政府甚至涉及包娼包赌事件，长此以往地方自治恐有从基层烂起之虞。」57部分学者认为，「必须藉由取消乡镇市级自治选举，来达到扼制黑金势力，净化基层政治生态的目标。」58反对者则指出，基层选举的恶质化并非乡镇（市）之过，而是政党不当提名、选举制度因素以及规章之制订与执行不力等因素所造成。而且即使取消乡镇（市）级之自治选举之后，仍无法有效抑制「黑金」，也不一定能防止「黑金」势力透过其他管道对地方形成危害59。折中者主张，维持现行之乡镇市长及乡镇市民代表之选举，但应该削减乡镇市民代表会之预算审查权，以减少地方民代滥用预算审查与质询权藉以干涉行政决定权及从中获取不当得利之机会60，等等。 字串4
此外还有「更积极的改良方案」，比如参酌美国的「经理制」，建立乡镇市级政府的「台湾式经理制」──「其内涵系先由县市政府针对中央所提资格条件，提名各乡级政府的专业经理人（执行长），再经由乡镇市民代表会同意后任命之，而乡镇市民代表则彼此互选一人为主席，成为一个政治性仪式性的乡镇市长，此制可限现制县长的提名权，使县市长在派任乡镇市长人选时，必须考量乡镇市民的意见。」61
上述这三派的观点，其实都共同承认基层选举与「黑金政治」之间存在的关系，所以从改革甚至废止基层选举入手，应该可以起到「釜底抽薪」的作用。当然，诚如反对者所提出的，基层自治选举之外，尚有县以上各种公职的选举，在这些选举当中，「黑金」势力同样危害甚大。因此，政治的法治化应该是努力的方向，包括制订和完善《政治献金法》（防止政客获得「黑金」）、《反洗钱法》（防止「黑钱」「漂白」后，然后进入选举）等一整套的阳光法案62，改革司法体制、促进司法独立63，改革选举制度（改「大选举区一票制」为「小选举区两票制」，更多地激发选民的责任感，减少贿选）64，建立不受利益集团干扰的公务员体系（比如，在兴建公共工程的过程中以中立的专家意见为主导，减少来自民意代表的干涉，黑道势力借机牟利的可能性就会下降）等等──其实，这也正如哈耶克所指出的，「如果民主不维持法治，民主就不能存续多久。」65台湾民主化的前途如何，并不在于是不是有政党轮替或者能不能举办丧失理性的所谓「全民公投」，而在于法治建设的成败。 字串8
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