[摘要] 本文从无政府状态两种含义切入,在缺乏中央政府而导致强制力匮乏、国家迫于生存仅关注自身实力和相对获益情况下,国际制度何以仍能得到遵守。国际体系并不缺少秩序,国际制度通过从意识形态上使秩序合法化、规范行为主体行为、促进行为主体间合作、提供解决争端程序来塑造和维持国际秩序。
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[关键词] 无政府状态;国际制度;遵守;秩序
几乎所有的国际都视无政府状态为国际政治的第一重要假定。无政府状态的具体含义至少有两种。一种含义是缺少政府,也就是缺乏有政治权威的中央政府,即华尔兹所说的国际政治中“缺乏全体系范畴的权威机构”和基欧汉认为的“世界政治中缺乏一个共同的政府”。〔1〕另一种含义是缺少秩序。秩序的匮乏意味着混乱与无序。本文认为,在因缺乏中央政府而导致强制力匮乏、国家迫于生存仅关注自身实力和相对获益情况下,背叛、欺诈并未泛滥成灾,国际制度〔2〕仍能得到遵守。国际体系并不缺少秩序,国际制度通过从意识形态上使秩序合法化、规范行为主体行为、促进行为主体间合作、提供解决争端程序来塑造和维持国际秩序。
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政府缺席背景下国际制度的遵守
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就无政府状态指缺少政府,即缺乏有政治权威的中央政府这一含义而言,无政府状态并不具有积极或者消极的内涵,它未必暗指现在的世界秩序以普遍的混乱、动荡为标志。主流国际关系理论都接受无政府状态的预设,并将无政府状态理解为缺少有政治权威的中央政府。新自由主义的代表人物阿克塞尔罗德(ＲｏｂｅｒｔＡｘｅｌｒｏｄ)和基欧汉认为,在无政府状态下,个人或国家相信没有机构可以实施规则,或制定和强制实施行为规则,或强制相互合作。〔3〕无政府状态意味着世界政治中缺少中央机构来强制承诺实施。因而国际制度很难得到遵守。新现实主义者和新自由主义者一样,认为国际无政府状态意味着缺少共同的中央政府。然而,根据新现实主义的观点,各个国家并不相信缺少共同的中央政府仅仅意味着没有机构可以确保承诺的实施。新现实主义者强调,国家认识到,在无政府状态下,没有超级权威阻止其他国家使用或威胁使用武力来破坏或奴役本国(着重号为作者所加)。〔4〕因而国家的核心利益是生存。阻止其他国家实现有利于它们的相对实力以及在合作中关注自身的相对获益才是国家的真正目标。对于相对获益的关注将减少国家合作的动机,背叛和欺诈行为屡见不鲜。
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而事实上,国际制度在缺乏强制时仍然可以得到遵守。下面两点则可以帮助我们理解这一事实。
(一)缺少强制并非国际制度的致命伤 字串5
威克斯曼(ＪａｃｏｂＷｅｒｋｓｍａｎ)有一句经典评论,“如果国际制度不能通过强制解决国家间争端来履行国际义务,那么它将成为国际体系的惟一致命弱点(Ａｃｈｉｌｌｅｓ ｈｅｅｌ)”。〔5〕这些观点有着共同的预设,没有履行的契约是无效的契约,而履约依赖于强制,强制则依托政府。这一假设简明直接,它暗示在世界政治中,因为强制的不存在,国际制度将因缺乏履行而归于无效。但这一逻辑在世界政治中并不完全适用。现实世界中,制度的有效性可以不依赖于遵守,强制未必是遵守的必要条件,没有世界政府也能产生强制力。
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第一,并非所有制度的有效性都依赖于遵守。奥兰·杨以执行的任务和发挥的功能为标准对国际制度进行分类,以此阐明制度形成过程中的一些重要和制度形成后的有效性问题。他将国际制度分为四种:规则型制度(ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｒｅｇｉｍｅｓ)、程序型制度(ｐｒｏ ｃｅｄｕｒａｌｒｅｇｉｍｅｓ)、项目型制度(ｐｒｏｇｒａｍｍａｔｉｃｒｅｇｉｍｅｓ)、创生型制度(ｇｅｎｅｒａｔｉｖｅｒｅｇｉｍｅｓ)。遵守只有在规则型制度中才成为中心议题,并非其它类型制度的主要关注点。例如,程序型制度重视国际制度产生集体选择的能力,对项目型制度的挑战则在于建立组织机构实现共同目标和创造所需资源。即便是以遵守为中心的规则型制度,也存在违反容忍度,并非所有的规则型制度一遭违反立刻失效。规则型制度可以容忍一定程度的违反和欺诈(不同制度在这一程度上存在差别),而不会危及制度功效的发挥和有效性的维持。国际社会中许多例子都清楚地表明,在很多情况下,对国际制度低限度违反是常事且并不会引起很大关注。遵守协议是一个复杂的现象,并非仅由强制力就可以完全解释。一些规则安排较之其它几乎不会让单个行为者产生欺诈的动机,它们几乎不需要强制,很容易得到遵守。博弈理论中由共同利益困境所产生的合作(ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ)问题与共同背离困境所产生的协调(ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ)问题之间的区别,要求建立两种不同的制度。在共同背离困境下,制度一旦建立,将导致行为者的希望趋同,并使行为者强迫自己进行合作。因为偏离合作将损害自己的利益。因此,在这种制度下,就不存在管理和监督方面的问题。〔6〕这些规则安排已经成为社会惯例(ｓｏｃｉａｌｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ),惯例的遵循无须强制。 字串2
第二,并非所有的遵守都依赖于强制。在说服主体依循规则这一问题上,各种制度之间并不相同。〔7〕一些制度以可能的惩罚(ｃｏｎｔｉｎｇｅｎｔＰｕｎｉｓｈｍｅｎｔｓ)为特点,另一些则以可能的报偿(ｃｏｎｔｉｎｇｅｎｔｒｅｗａｒｄｓ)为特点。这两类制度在遵守问题上存在根本区别。前者提出了强制的问题,后者则可以拒付渴望的报偿为威胁来获得遵守。
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制度自身的一些特点也构成决定制度能否得到自觉遵守的因素。参与者数目的多少是因素之一。参与者数目少则便于检查各方是否遵守安排和惩罚欺诈者。〔8〕透明度高的制度也容易得到遵守。如果违规行为易被发现,那么行为者出于对其他行为者针锋相对(ｔｉｔ ｆｏｒ ｔａｔ)的报复的恐惧,将趋于遵守制度。而且,出于声誉考虑,只要那些意欲违规者预料到其行为将被发现,那么他们就会控制自己不去破坏规则,即使他们知道其违规行为遭到制裁的可能性很小。〔9〕
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制度参与者常常采取步骤使国际制度国内化,从而给予国际制度与国内制度同等的法律地位。不仅如此,一些国家还将履行制度职责的任务分派给具体机构,并明确一套程序指导其工作。〔10〕在遵守问题上,一旦国际规则国内化,国际制度与国内或地方性制度在这一方面的区别就将消失。
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第三,并非所有的强制都依赖于政府。没有强制可以带来制度的遵守,但因此认为国际制度的遵守永远不需要强制的观点也是幼稚的。在一些情况下,强制是制度发挥效用的关键因素。但这并不是说必定需要一个中央政府来强制执行国际制度的规定。其它行为体也可以成为制裁主体。对国际组织、国家、非政府组织这三者的考察将有益于解决国际社会分权制裁(ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｓａｎｃｔｉｏｎｓ)问题。众所周知,通过制裁促进国际制度的遵守并非国际组织所擅长。但一些以实施国际制度为宗旨的国际组织,比如ＷＴＯ、ＩＭＦ,它们能够在促进规则遵守上采取行动,而这是制度参与者决策时无法忽视的。
当然,相对于政府行动而言其力量有限,但绝非微不足道。有些情况下,国际制度的成员国会自己设法对违规者采取制裁行动来促进制度遵守。非政府组织在对国际制度违反者的制裁上也已有所行动,包括物理行动,如沉没冰岛捕鲸船只;行动,如组织对违反国货物的联合抵制,等等。当然,这些分析决不旨在提出制度的有效性与强制无关,而只想表明相对于其它类型的制度而言,遵守问题主要与规则型制度相关。而即便在规则型制度中,转化为社会惯例的制度也不会让行为者产生欺诈的动机,许多规则型制度对违规行为还有一定容忍度。另外,制度本身的一些特点,以及国际制度的国内化也将制度的遵守。一言以蔽之,遵守制度是一种日益复杂的社会现象,不能专横地强调没有强制就没有遵守。 字串2
(二)对相对获益的关注只是对国际制度的限制而非否定。
新现实主义者虽然与新自由主义者一样,将无政府状态理解为缺少有政治权威的中央政府。但对于无政府状态的后果,两派有明显分歧。新现实主义者不同意仅仅将缺少有政治权威的中央政府理解为缺少中央政府强制承诺实施。他们强调,无政府状态意味着没有超级权威阻止其他国家使用或威胁使用武力来破坏或奴役本国,因而国家的核心利益是生存。国家的主要目标不是追求最大的获益(ｇａｉｎ)或报偿(ｐａｙｏｆｆ)。在任何时候,国家的基本目标是阻止其他国家实现有利于它们的相对实力,在合作中关注自身的相对获益。新现实主义认为,如果一国相信它的伙伴国会实现、或者可能实现相对多的获益,那么该国就将拒绝参加,或背离、或限制它对合作安排的承诺。在这种情况下,即使参与的安排正提供、或已经提供较大的绝对获益,国家也会背离合作。而且,即使该国相信它的伙伴国会遵守共同安排的承诺,它也会因为关注相对获益而拒绝合作。〔11〕总之,无政府状态下由于对相对获益的关注,国家违背协定欺诈背叛的情况将增加,遵守制度互信合作的兴趣将减小。
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一旦国家产生对相对获益的兴趣,合作确实会变得困难。但这并不是说制度将归于无效。相对获益的关注只是对国际制度的限制而非否定。 字串2
第一,对相对获益的关注是有条件的。相对获益可以是重要的驱动力量,但其前提条件在于,只有在一段时期内的获益改变了另一段时期的权力关系,以及存在着这样的可能性,即随后变化的权力优势被用来反对其本身。〔12〕这一条件凸显了意图的重要性。斯坦恩认为,只有当实力影响国家的偏好和意图时,它才算是实力,才能真正起作用。国家对他国意图的重视并不亚于对他国实力的评估。由于受不同的价值偏好和利益趋向等的影响,一国可能更为担心敌对国而非盟国的相对获益。也就是说,如果别国不会利用增长的实力来反对本国,那么相对获益在此就没有太大的重要性。而一些国家对别国追求利益行为的敏感,从根本上说是受了那些国家意图的影响和驱动。
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第二,国家受相对获益驱动的行为影响有限。当肯·斯奈德(ＤｕｎｃａｎＳｎｉｄａｌ)对关注相对获益时国际合作的情况进行考察,认为现实主义有关相对获益阻碍合作的观点是片面的。他通过严密论证指出,只有两个行为者时,或者在紧张冲突的囚徒困境中,对相对获益的关注才会使行为者选择背叛。在真实而复杂的世界政治中,这两种情况体现得很微弱。而许多现实主义者可能不加鉴别地就把两个行为者世界中的相对获益,转换成更为普遍的国际政治。现实主义追求相对获益大大减少了国际合作可能性的观点,并不是一个普遍有效的观点。这种观点仅仅适用于特殊的国家关注相对获益的严密的两极体系。一旦出现下面三种情况:即如果不是完全地关注相对获益,如果最初国家之间的绝对获益不是囚徒困境或国家的数目增加到三个甚至更多,那么这种观点的真理性就很快下降。〔13〕 字串7