[提要] 伴随着我国市场化改革的不断深入，作为政府治理工具中的一种——规制工具在我国政府管理实践中的地位与作用日渐凸显出来。然而，规制工具在我国政府管理实践中的效果并不尽人意。相反，实际运用过程中已出现了诸多的，文章对此展开了深入的，并提出了相应的解决之道，以期推进规制工具在我国政府管理实践的运用中取得更好的成效。
[关键词] 政府管理；规制工具；改革
一、我国政府规制的沿革：
所谓政府规制（Governmental Regulation），按照国内学者樊刚的观点是：“特指政府对私人部门的活动进行某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等等”。[1]我国规制工具应用的背景与西方国家不同，这就决定了我国政府规制的目标、方式等也与西方国家相比有很大差异。纵观我国政府规制的历程，明显地呈现出三个不同的发展阶段：
第一阶段（建国后——1978年改革开放）：这一时期，我国实行的是典型的计划经济体制。政府对实行的是普遍而又全面的干预，政府的触角几乎延伸到社会的每一个角落。从经济领域而言，政府控制了的计划、生产、交换、分配等各个环节，企业几乎没有任何的自主经营权，微观经济主体所从事的一切活动都由政府来决定。政府规制的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。政府几乎完全拥有并且直接经营具有垄断性质的公共事业（如城市供水、供电、煤气、公交、地铁）或产业（如邮政、电信、广播、电视、铁路运输、航空运输）。[2]而在国外，这些产业或者作为政府公司由政府按照公法体系来直接管理，或者政府依法对取得这些产业特许经营权的私人企业进行费率和其他方面的规制。
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第二阶段（1978年——1992年十四大）：这是我国实行改革开放到探索建设社会主义市场经济体制的时期。这一时期的规制总体上是呈现出一种混合状态，既包含着为建立社会主义市场经济体制而制定的一些新的规则、制度和相关措施，又不可避免地带有原来计划经济体制所遗留的影子。其政府规制行为集中体现为打破了原先政府严格控制的坚冰，代之以放松规制的过程，同时，为保证新兴的市场经济体制能够行之有效的运行，又制定了各种相应的新规定。概而言之，就是以规制的放松规制。[3]
第三阶段（1992年—— 至今）：1992年党的十四大会议上明确地提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。此后，我国政府陆续出台一系列的改革措施和政策，加快了经济领域改革的步伐，尤其是在加入WTO的背景下，更是如此。一些传统的、具有自然垄断性质的公共事业或产业的规制已经逐步放开，部分行业内已初步形成了竞争的格局。但总体而言，这些这些行业的竞争依然是不充分的，而且其规制还有一个致命的缺点——即规制者同时又是行业的主管部门，这种集运动员和裁判员于一身的做法决定了其规制的效果是无法令满意的。因此，若要改善我国政府规制成效，就必须重新定位规制改革的目标——建立需求驱动、市场导向的制度安排，满足尚未满足的社会需求。[4]
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二、规制工具在实践应用中存在的问题及其原因分析
（一）规制工具在实践应用中存在的问题
从我国政府规制工具应用现状来看，规制工具在政府管理实践应用中存在着诸多问题，既有类似于西方国家的一般性问题，又有源自于我国国情的特殊性问题，主要表现在以下方面：
1、政府的规制职能缺位。政府规制职能的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位,市场失灵现象得不到抑制,社会福利水平下降。体制转轨过程中,规制缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发展、政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。在这期间,政府规制职能缺位主要表现在消费者保护、健康与卫生、环境保护等方面。体制转轨期间政府规制职能缺位的后果是严重的,如:产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥,环境严重污染得不到有效制止,消费者的生命安全受到严重威胁等等。
2、政府的规制能力不足。政府的规制能力不足是指政府虽履行了规制职能,但其能力落后于或无法满足市场经济提出的需求，从而大大降低了生产效率,使消费者利益受到严重损害。主要表现在两个方面：第一，规制难以消除和抑制市场上的垄断力量,造成被规制企业内部无效率，从而使得该行业患上垄断的弊病：降低效率并扼杀革新。[5]例如,邮政资费在不到20年的时间内上涨了10倍,邮政部门却仍然处于亏损状态。第二，产品和服务质次价高,严重侵害了消费者利益,大大降低了社会福利水平。据有关专家据有关专家1999年的,按照相对购买力平价而言,以美国的费率为基数,换算得到:的人均收入水平仅相当于美国的5%,却付出了4023倍的价格连接互联网。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍。每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75—100亿元。
字串2 3、政府规制过度或越位。政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围,抑制了市场经济的内在活力和正常发展,造成资源配置的扭曲,并为寻租活动的产生提供了土壤。其典型表现有:第一，政府在基础设施等行业实行严格的进入规制,抑制了市场作用的发挥,限制了基础设施领域的发展。近年来,基础设施行业的限制已经逐步防开，但该领域的投资主体几乎还是中央和地方政府,以及清一色的中央和地方所属的国有独资企业。外资和民间资本的参与比例相对程度上还是很低，使得这些行业长期存在供给缺口,行业内竞争不足,企业效率低下，严重了经济运行效率和人民生活质量。第二，政府对创业、投资等方面的规制过多,造成了权力租金,由此而产生的寻租活动猖獗,经济活动成本被人为加大，降低了经济效率。
4、政府规制成本高昂、效率低下。政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。从整个运作过程看，政府规制主要耗费如下几类成本：一是，规制制度运作的直接成本，其中包括规制规则的制定和运作成本；二是,规制实行后对经济效率所产生的影响及相关费用,如效率成本、转移成本、反腐败成本等；三是，将规制实行前后的经济效率进行比较而得出的规制的机会成本。世界各国的经验表明，实行政府规制所付出的成本是巨大的，收益却并不令人满意。在体制转轨期间，这种现象同样严重存在。鉴此，有专家估计，国内所有的政府审批、规制问题解决后，国内生产总值可以实现增长30%。[6]
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（二）基于问题的原因分析
通过以上论述，我们已经清楚地认识到规制工具在我国政府管理实践运用中所存在的问题，那么究竟是何原因导致了这些问题的出现呢？笔者认为这主要归根于规制应用的制度障碍和主体障碍这两个方面：
1、规制工具有效应用的制度障碍。目前,政府规制从机构到规则都还处于建立过程之中、远未完善,其作用范围受到很大的限制,使之无法正常发挥其的作用。而原有的计划性政府规制[7]的制度基础尚未完全消除,仍具有强大的惯性。政府官员对计划规制的机制、方法也都驾轻就熟,习惯于用计划规制的手段来管理市场经济。从一定意义上说，转轨期的政府规制失灵就是政府职能尚未实现彻底转变、政府规制制度远未完善、难以发挥作用所造成的。具体来说,从规制制度建立、规制政策的制定、实施,再到监督等整个流程来考察,政府规制遇到的制度障碍有:
第一，缺乏法定、独立的规制机构。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以形式明确规制机构的地位,主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。而现实中不同的政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一,重复执法,以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题,并为寻租活动提供更多的机会。
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